Журнал "Арбитражная практика"

Советник ЮФ "Авелан" Владислав Костко о том, как владельцу защитить свои права, если орган местного самоуправления хочет снести постройку без суда.

 

Орган местного самоуправления хочет снести постройку без суда. Как владельцу защитить свои права

В 2015 году ст. 222 ГК РФ (самовольная постройка) была дополнена п. 4, который юристы охарактеризовали как «административный порядок сноса» (Федеральный закон от 13.07.2015 № 258-ФЗ).

В соответствии с данным пунктом органы местного самоуправления вправе принять решение о сносе строений, размещенных на земельном участке, который не был предоставлен для этих целей в установленном порядке. При этом такой земельный участок должен быть расположен в зоне с особыми условиями использования территорий, на территории общего пользования или в полосе отвода инженерных сетей. Снос также может быть организован, если застройщика не удалось выявить в установленном порядке.

Одним из главных недостатков нововведений в ст. 222 ГК РФ является неопределенность их действия. В норме четко не сказано ни о том, каким образом осуществляется снос, если органы местного самоуправления принимают такое решение, ни о порядке и возможности сноса в отношении известных владельцев. Нет определенности и в компетенции органов самоуправления. Все это позволяет ставить вопрос о соответствии п. 4 ст. 222 ГК РФ Конституции РФ.

Предоставление органам местного самоуправления права на снос построек без решения суда противоречит Конституции

К. И. Скловский отмечает не только отсутствие какой-либо процедуры организации сноса органами местного самоуправления, но и тот факт, что закон не дает им такой компетенции, поскольку они не вправе оценивать доказательства и сами являются стороной спора1. Автор приходит к выводу, что административный снос в текущем виде оказался вне права и противоречит основам действующего законодательства. Также ученый обращает внимание, что признание возможности сноса в административном порядке означает предоставление органам самоуправления возможности как обратиться с иском о сносе в суд, так и снести спорный объект своим решением без суда2.

Очевидно, что наличие у органов самоуправления такого выбора — предъявить иск или обойтись без него — само по себе свидетельствует, что во втором случае они берут на себя функцию правосудия. На это также обращает внимание Е. А. Мотлохова, которая считает, что норма противоречит принципу разделения властей. Автор пишет: «По смыслу статьи 118 Конституции Российской Федерации полномочия по оценке сведений о факте самовольного строительства, оценке доказательств на их относимость, допустимость и достоверность принадлежат исключительно судам»3.

Действительно, когда органы самоуправления принимают решение о сносе, они по каким-то соображениям делают выводы об отнесении спорной постройки к самовольной, оценивают обстоятельства строительства и предоставления земельного участка застройщику, в целом соотносят норму ст. 222 ГК РФ с установленными ими же конкретными обстоятельствами. Но, чтобы проверить правильность сделанного ими «логического вывода из фактических обстоятельств дела и норм объективного права, необходимо установить эти обстоятельства, отыскать подходящие нормы и истолковать их. Все это предполагает знание действующего права, опытность в применении его, умение разбираться в юридических отношениях, словом, требует создания особых органов власти, которые обладали бы надлежащей подготовкой и действовали при условиях, обеспечивающих правильное и беспристрастное разрешение дел»4. Обобщая сказанное, проверить это может лишь суд.

Так, Е. В. Васьковский указывает: «Вследствие этого в современных культурных государствах проверка правомерности предъявляемых гражданами друг к другу требований в области их частных правоотношений поручается специальным органам власти, именуемым гражданскими судами»5. Исходя из слов ученого, вряд ли можно назвать современным культурным государством то, которое позволяет стороне спора вместо суда самостоятельно устанавливать и оценивать факты такого спора, принимать на их основе решение и самой же его исполнять. Как раз именно по той причине, что имеются две стороны с противоположными выводами и доказательствами, требуется оценка со стороны специального государственного органа, не заинтересованного в споре. Видимо, иного мнения придерживается Московский городской суд, который в известном деле при рассмотрении заявлений о признании постановления Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП недействующим, как противоречащим Конституции РФ, а также нормам действующего законодательства, оставил заявления без удовлетворения, отказавшись обсудить вопрос, являются ли вообще спорные объекты самовольными постройками (решение от 24.12.2015 по делу № 3а-907/2015).

И дело не только в том, что функция суда осуществляется совершенно неприспособленными для нее органами местного самоуправления. Прежде всего суд действует, руководствуясь процессуальным законодательством, в соответствии с установленными процедурами и не вправе вести процесс и принимать решение произвольно. Даже правильное по существу решение, но с нарушением процесса его принятия не считается правомерным и законным (например, если судебный акт основан на недопустимых доказательствах, при наличии безусловных оснований для отмены и т. п.).

Правоприменительная деятельность, кем бы она не осуществлялась, состоит из трех стадий: 1) установление фактов; 2) юридическая квалификация; 3) принятие решения. Причем исследование обстоятельств дела (хотя это в целом относится ко всей правоприменительной деятельности) «должно производиться в рамках и на основе установленного правопорядка, в предусмотренных процессуальных формах, с помощью надлежащих юридико-доказательственных средств»6. Но никаких процессуальных форм для принятия органами местного самоуправления решений о сносе нет, никакой порядок сбора и исследования доказательств не установлен.

Именно по этим причинам никак нельзя признать хоть сколько-нибудь обоснованными доводы со стороны властей г. Москвы, где, как известно, п. 4 ст. 222 ГК РФ получил самое широкое применение, о том, что «всем известно, как владельцы снесенных павильонов получили свидетельства о праве собственности». Даже когда «всем известно», факт самовольного строительства должен быть установлен в предусмотренном законом порядке. Иначе, перефразируя известный афоризм У. Черчилля, — когда произвол устраняется другим произволом, то количество произвола не меняется.

Но проблема не только в том, что вопросы правосудия разрешаются не судом, причем не в рамках какой-либо ясной для всех процедуры. Еще хуже — заинтересованной в исходе дела стороной. Совершенно ясно, что одновременно быть стороной спора и принимать решения определенно невозможно, поскольку «беспристрастность является самой сутью суда <…> судья, учитывающий требования и интересы только одной из сторон спора, утрачивает характер судьи и становится переодетым в судейскую тогу защитником и представителем этой стороны»7.

К. И. Скловский отмечал, что в развитие избранного законодателем подхода логичнее было бы внести изменения в Закон об исполнительном производстве и признать решение органа местного самоуправления исполнительным документом8.

При этом нет сомнений, что вопрос об отнесении постройки к самовольной — это предмет спора между застройщиком и органами местного самоуправления. Действительно, назвать бесспорным в каждом конкретном случае вопрос отнесения объекта к самовольной постройке никак нельзя. Достаточно указать, что весь предшествующий (до обсуждаемых изменений) период действия ст. 222 ГК РФ вопрос об отнесении объекта к самовольной постройке являлся предметом доказывания в суде в ходе процесса о сносе. И хотя закон не знает специального иска о сносе или признании постройки самовольной (ст. 12 ГК РФ), порядок и условия предъявления исков о сносе был выработан судебной практикой и достаточно подробно описан в совместном постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».

Административный порядок сноса допустим, только когда владелец спорной постройки неизвестен

После внесенных изменений в ст. 222 ГК РФ законодательное определение самовольной постройки не претерпело существенных изменений: как и прежде, согласно п. 1 под ней понимается здание, строение, сооружение, возведенное на участке, не предоставленном в установленном порядке (причем п. 4 ст. 222 ГК РФ действует только в этом случае), либо разрешенное использование которого не допускает строительства данного объекта, либо возведенные без разрешения, либо с нарушением градостроительных норм или правил. Для целей оценки объекта в качестве самовольной постройки нововведения в ст. 222 ГК РФ ничего не добавили. Следовательно, и после изменения обсуждаемой нормы решение об отнесении постройки к самовольной должно приниматься и обсуждаться судом. Ведь административный порядок рассмотрения предполагает бесспорность требования, тогда как наличие спора «требует более углубленного исследования и объективно требует более четких гарантий его правильного разрешения, что, как правило, может быть достигнуто только в процессе искового производства»9. Но даже когда требование бесспорно, то все равно требуется его рассмотрение, пусть и в административном порядке, при этом п. 4 ст. 222 ГК РФ не предполагает никакого порядка вообще.

По этим причинам нельзя согласиться с мнением, что ранее суды принимали решения, «до внесения поправок в ст. 222 ГК РФ, которая изменила критерии самовольности постройки», и без исследования обстоятельств, связанных с возведением объектов капитального строительства на территории общего пользования или в охранной зоне, и т. д.10.

Дело в том, что как раз критерии самовольности остались те же. В пункте 4 ст. 222 ГК РФ не сказано, что объект, размещенный в указанной зоне (охранной, территории общего пользования и т. д.), является самовольным. Зато сказано, что в отношении расположенной там самовольной постройки решение о сносе вправе принять органы местного самоуправления. Но ведь понятно, что для реализации органами местного самоуправления такого решения должен быть разрешен вопрос о самовольной постройке на основании п. 1 ст. 222 ГК. Поэтому более обоснованным кажется взгляд, согласно которому вопрос об отнесении постройки к самовольной решает только суд. «Признать постройку самовольной может только суд <…> Подход <…> не изменился и с введением административного порядка их сноса»11.

Между тем от применения п. 4 ст. 222 ГК РФ никуда не деться, а потому следует подумать, каким образом он должен толковаться, чтобы его применение соответствовало действующему законодательству.

Обращает на себя внимание, что норма называет не любые случаи самовольного строительства, а только один — возведение постройки на участке, который для этого не предоставлялся. Стало быть, органы местного самоуправления не вправе принимать подобное решение ни в каких иных случаях, даже если строение можно отнести к самовольной постройке и по иным признакам, указанным в п. 1 ст. 222 ГК РФ. Значит, органы местного самоуправления действуют в этом случае более для защиты права на земельный участок, чем с целью защиты публичных интересов, что также свидетельствует о необходимости искового порядка разрешения спора, а не административной процедуры. Также закон уточняет, что указанные участки должны относиться к зонам с особыми условиями использования территорий, полосам отвода инженерных сетей и т. д.

Закон говорит о возможности для органов местного самоуправления организовать снос в случае, когда застройщик не выявлен в результате всех предпринятых действий в соответствии с п. 4 ст. 222 ГК РФ (публикации в СМИ, в том числе в сети Интернет, размещение информации на информационном щите). Представляется, что смысл обсуждаемого положения закона в том, что если владелец неизвестен, то и спор с ним невозможен: в самом деле, кто будет ответчиком в таком случае? Тогда административный порядок сноса допустим по той причине, что невозможно осуществить защиту посредством обращения к государственным органам. Кроме того, очевидно, что под такие случаи будут подпадать, скорее всего, очень редкие ситуации, когда государственная регистрация на объект отсутствует, а никаких договорных отношений по предоставлению земельного участка, на котором расположено спорное строение, не существует и т. п. Ведь иначе владелец может быть установлен без особого труда. То есть это всегда исключительные обстоятельства, при которых внесудебный снос объекта может быть хоть как-то оправдан. И тогда слова в п. 4 ст. 222 ГК РФ о том, что владелец не выявлен, следует понимать так, что лицо неизвестно. Если же оно известно, то внесудебный порядок не допускается, даже если место нахождения такого лица неизвестно. Но в таком случае должно быть расследование, каким образом органы местного самоуправления допустили строительство неизвестным лицом, по каким причинам процесс строительства не был прерван и почему органы местного самоуправления позволили занять земельный участок.

Как правило, снос осуществляется в отношении известных лиц, которые не только не прячутся, но к моменту сноса уже успели в судебном порядке успешно защититься от исков о сносе возведенных объектов.

Что касается выявленных застройщиков (владельцев), у которых подобный судебный акт отсутствует, то очевидно, что закон требует с целью сноса предъявления соответствующего иска в суд. Указание на возможность организации сноса, когда застройщик не выявлен, обязывает рассматривать умолчание законодателя об известных владельцах как исключающее возможность того же порядка сноса в отношении них. Допущение, что снос без обращения в суд разрешен законодателем по умолчанию, не выдерживает никакой критики. Например, совершенно невозможно предполагать, что вопрос о наличии или отсутствии права собственности может быть решен без суда. Вспомним, что ранее ВАС РФ уже квалифицировал административный снос как противоречащий Конституции РФ, в том числе ввиду того, что орган местного самоуправления посредством квалификации постройки как самовольной предрешил вопрос о праве собственности владельца на объект (поскольку никаких прав на самовольную постройку не возникает), хотя закон не предоставляет такого права административным органам (п. 1 информационного письма ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации»). Но ведь в части отсутствия у административных органов права признать строение самовольным и после нововведений в ст. 222 ГК РФ ничего не поменялось.

Такой иск вряд ли можно назвать иском о признании постройки самовольной. Закон не указывает на такой способ защиты (ст. 12 ГК РФ). И, кроме того, вряд ли заявитель может обосновать свой интерес в иске о признании постройки самовольной тем, что после такого признания снос может быть осуществлен непосредственно органами местного самоуправления. Сама по себе ссылка на это обстоятельство означает, что интерес заявителя в том, чтобы снести строение, а не просто признать его самовольной постройкой. Но тогда требуется предъявление соответствующего иска о сносе.

Также представляется не соответствующим смыслу п. 4 ст. 222 ГК РФ довод о том, что судебный акт о признании постройки самовольной должен быть принят до решения о сносе. Так, если этот вопрос может быть выяснен в деле о сносе, то принятие в дальнейшем органом местного самоуправления указанного решения является излишним — снос осуществит служба судебных приставов. В целом порядок представляется следующим: сначала принимается решение о сносе, затем предпринимаются попытки выявить застройщика и только потом либо осуществляется снос во внесудебном порядке, когда установить владельца не удалось, либо предъявляется иск о сносе строения.

Впрочем, в противоречие с указанным смыслом п. 4 ст. 222 ГК РФ органы местного самоуправления обычно сначала принимают решение о сносе и организуют его осуществление без суда. Это заставляет владельцев обращаться в суд первыми с обжалованием таких действий, чтобы предотвартить снос. Застройщики вынуждены доказывать отсутствие признаков п. 1 ст. 222 ГК РФ в неисковом порядке, что лишает их, кроме всего прочего, возможности ссылки на пропуск срока исковой давности. К. И. Скловский отмечает, что длительное необращение с иском — это нарушение публичных обязанностей, что само по себе не может рассматриваться как обстоятельство, позволяющее органам местного самоуправления избежать искового порядка рассмотрения спора12.

Решение о сносе незаконно при отсутствии иска о сносе и судебного решения о признании постройки самовольной

Судебная практика свидетельствует, что в судебных процессах о сносе самовольных построек по искам органов местного самоуправления вопросы организации сноса в нарушение судебного порядка вообще не обсуждаются. Однако при этом суд иногда хотя бы пытается выяснить, действительно ли постройка является самовольной. Обычно суды отмечают лишь то, что орган местного самоуправления вправе принять решение о сносе. Представляется, что в таких делах требовать доказательств отсутствия или наличия признаков самовольной постройки с целью проверки действий органов местного самоуправления на соответствие закону неправомерно. Поскольку установленный п. 4 ст. 222 ГК РФ порядок не предполагает внесудебный снос для выявленных владельцев, незаконность действий и решений о сносе должна быть установлена лишь в силу самого факта отсутствия иска о сносе со стороны органов местного самоуправления, отсутствия судебного решения о признании постройки самовольной. При этом орган местного самоуправления не вправе ссылаться на то, что постройка имеет признаки, установленные в п. 1 ст. 222 ГК РФ, так как этот вопрос, во-первых, должен выясняться в исковом порядке, а во-вторых, это будет означать, что орган местного самоуправления получает выгоду из своего незаконного поведения, что запрещено п. 4 ст. 1 ГК РФ.

Может показаться противоречивым, что органы местного самоуправления не вправе принимать решение о сносе без судебного акта, хотя ранее было высказано предположение, что порядок п. 4 ст. 222 ГК РФ предусматривает сначала принятие решения, а уже после — обращение в суд. Однако никакого противоречия нет, поскольку все зависит от того, какой порядок сноса принят в том или ином регионе. К примеру, в Москве, где в противоречии с ГК РФ считается, что органы местного самоуправления вправе принять решение и осуществить снос при любых обстоятельствах во внесудебном порядке, принятие самого по себе решения и уведомление о сносе будут свидетельствовать о несоответствии закону. В таком случае действия органа местного самоуправления неправомерны не по той причине, что они не вправе принимать решение (его они принять могут), а по той, что они не могут без суда организовать снос. Решение же на основании подобного порядка будет являться по умолчанию этапом внесудебного сноса объекта, и поэтому может быть признано незаконным.

Можно ли признать законным снос объектов в тех случаях, когда суд признал строение самовольным, но отказал в иске о сносе по причине пропуска срока исковой давности? Ведь органы местного самоуправления вправе ссылаться на то, что именно суд проверил и установил признаки п. 1 ст. 222 ГК. Ответ на этот вопрос отрицательный. Ведь если суд уже решил спор не в пользу органа местного самоуправления (причем не имеет значения, по каким причинам в удовлетворении иска было отказано), то не только его повторное рассмотрение уже невозможно, но и не допускаются никакие действия, направленные на реализацию требования, в котором было отказано. Если сторона, иск которой не удовлетворен, тем не менее самостоятельно будет реализовывать свое требование, то такое поведение следует квалифицировать как правонарушение, заключающееся в несоблюдении требования закона об обязательности судебных актов (ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ст. 13 ГПК РФ, ст. 16 АПК РФ). Если суд отказал органу местного самоуправления в иске о сносе, то дальнейшие действия по сносу будут означать, что такой судебный акт не обязателен для органа местного самоуправления. А это прямо противоречит закону. Абсолютно точное замечание по этому поводу делает А. Г. Зайцева: «преодоление судебного решения путем принятия административным органом юрисдикционного акта, влекущего для участников спора, по которому было принято судебное решение, иные последствия, нежели определенные этим судебным решением, означает нарушение установленных Конституцией РФ судебных гарантий прав и свобод, не соответствует самой природе правосудия»13.

Исходя из этого, даже если считать, что п. 4 ст. 222 ГК РФ предоставил органам местного самоуправления полномочие на административный снос, которого ранее у них не было, необходимость соблюдения требования обязательности судебных актов не позволяет реализовать это полномочие, если суд уже рассмотрел спор о сносе и отказал в удовлетворении иска. Важно то, что суд не удовлетворил требование. При этом причины отказа органы местного самоуправления никак не могут использовать, чтобы не соблюдать решение. Действительно, органы местного самоуправления не могут ссылаться на то, что спор проигран по причине пропуска срока исковой давности (тем более что его пропуск — это само по себе нарушение обязанностей такого органа).

По мнению А. Н. Латыева, действия по сносу в таких случаях противоречат п. 3 ст. 199 ГК РФ, которая запрещает осуществлять право в одностороннем порядке после истечения срока исковой давности14. С этим мнением можно согласиться с оговоркой. С одной стороны, норму п. 3 ст. 199 ГК РФ следует понимать так, как об этом сказано в Концепции развития гражданского законодательства РФ: в п. 7.2 говорилось о запрете внесудебной односторонней реализации задавненного требования, а в качестве обоснования указывалось на невозможность ссылки на пропуск срока. Значит, в рассматриваемом пункте говорится о запрете на реализацию любого задавненного требования.

С другой стороны, следует обратить внимание на то, что п. 3 ст. 199 ГК для применения указанного запрета не только не требует предварительного отказа в иске по причине пропуска исковой давности, но, более того, если такое решение имеется, то норма вообще не применяется. В этом случае действует правило об обязательности судебных актов, которое само по себе запрещает реализовывать требование. Скажем, если суд отказал в иске о взыскании денежных средств (как по причине пропуска срока исковой давности, так и по любой иной), то зачет не допускается, так как иначе будет нарушена обязательность судебного акта, а не в силу пропуска исковой давности. Изменение же п. 3 ст. 199 ГК РФ понадобилось именно для того, чтобы не дожидаться предъявления иска в суд и его рассмотрения: ведь иначе лицо, пропустившее срок, получало бы выбор — обратиться в суд, но тогда есть опасность отказа в иске, или же реализовать требование самостоятельно.

Но из сказанного следует, что и в отсутствие решения об отказе в иске застройщики вправе ссылаться на незаконность действий по сносу только в силу пропуска срока исковой давности.

В отношении же тех застройщиков, которые имеют судебный акт, подтвердивший право собственности на спорный объект, с еще большей долей уверенности можно сказать, что административный снос невозможен (точнее — никакой порядок сноса невозможен).

Таким образом, можно указать следующие случаи, когда решение о сносе и действия органов местного самоуправления должны считаться незаконными, не соответствующими п. 4 ст. 222 ГК РФ:

1) если орган местного самоуправления принял решение о сносе во внесудебном порядке в отношении выявленных владельцев и уведомляет о начале процедуры сноса в соответствии с таким решением;

2) если суд уже отказал в иске о сносе в связи с пропуском исковой давности;

3) если вопрос о сносе не рассматривался в судебном порядке, но решение о сносе принимается за пределами срока исковой давности.

Однако при этом следует признать, что в первом случае ссылки на незаконность решения только в силу того, что вопрос должен решаться в исковом порядке, будет наталкиваться на признание такого нормативного акта соответствующим закону (например, законным было признано постановления Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП).

1 См.: Скловский К. И. О допустимости «административного сноса» самовольного строения // Закон. 2016. № 6.

2 Там же.

3 Мотлохова Е. А. Особенности правового режима самовольных построек в российском гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 10.

4 Васьковский Е. В. Курс гражданского процесса. М.: Лань, 2013. С. 4.

5 Там же.

6 Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права. М.: Инфра-М. С. 489–491.

7 Васьковский Е. В. Избранные работы польского периода. М.: Статут, 2016. С. 29.

8 См.: Скловский К. И. Указ. соч.

9 Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав. С. 109.

10 См. об этом: Семенова Е. Снос строений. Конфликт интересов? // ЭЖ-Юрист. 2016. № 11.

11 Иванов А. Кум Тыква здесь больше не работает // Корпоративный юрист. 2016. № 4; также см.: Яковлев Н. Снос торговых точек в Москве. Где кончается неприкосновенность частной собственности, или как суды делегируют свои функции местным органам власти // Жилищное право. 2016. № 6. С. 12.

12 Скловский К. И. Указ. соч.

13 Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / под ред. Т. К. Андреева (автор комментария к ст. 16 АПК РФ — А. Г. Зайцева). М.: Статут, 2013.

14 См. материалы А. Н. Латыева к научному круглому столу «Правовые проблемы самовольного строительства» в Юридическом институте «М-Логос». Режим доступа: http://www.m-logos.ru/publications/nauchnyi_kruglyi_stol_pravovye_problemy_samovolnogo_stroitelstva.