Журнал "Кадастр недвижимости"


Статья советника юридической фирмы «Авелан» О. Заиграевой об изменениях в российском законодательстве, исходя из видов прав на земельные участки.

Собственность, сервитут, безвозмездное пользование или постоянное (бессрочное) пользование, аренда и т.д. — все это отдельные виды прав на земельные участки, в содержание которых с 1 марта 2015 г. вносятся принципиальные дополнения. Как следует из Федерального закона №171 от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» новации в земельных отношениях корректируют значительный объем правовых норм не только в Земельном кодексе (далее — ЗК РФ), но и в Гражданском (далее — ГК РФ), Лесном, Градостроительном кодексах, а также иных федеральных законах. Цель поправок — оптимизировать процедуру предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Вместе с тем, несмотря на то, что земельное законодательство систематизировано, а нормы носят упорядоченный и определенный характер, для их реализации необходимо принять региональные законы, а также разработать соответствующие подзаконные и муниципальные акты. Таким образом, на первый взгляд создается впечатление, что рынок недвижимости оживится, а у «бесхозной земли» появится заботливый землевладелец. Юридическое сообщество не столь оптимистично в оценке проводимых изменений и окончательно судить o качестве проведения «земельной реформы» стоит только после того, как отдельные положения ЗК РФ будут конкретизированы правительственными актами.

В данной статье будет идти речь o земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее — земельный участок), так как большая часть новых глав и статей ЗК РФ касается именно этих территорий. При этом сразу же стоит уточнить, что такое «земельный участок». В земельном законодательстве не раз менялось его определение. Так, согласно первоначальной редакции ЗК РФ (п. 2 ст. 6) земельным участком признавалась часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Затем в редакции 2008 г. (ст.11.1 ЗК РФ) понятие земельного участка стало более определенным — это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами и, наконец, в последней редакции 2014 г. (п.3 ст.6 ЗК РФ) соответствующая дефиниция стала более конкретной. Во-первых, земельный участок признается недвижимой вещью, во-вторых, он должен иметь характеристики, позволяющие определить его в качестве индивидуально определенной вещи.

Сервитут

Каждый собственник земельного участка согласно ст.274 ГК РФ вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком. Таким образом, сервитут — это право ограниченного пользования чужим земельным участком, которое устанавливается для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Согласно новой редакции п. 1 ст. 274 ГК РФ вместо «прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации», сервитут устанавливается для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов. Кроме того, ст. 39.23 ЗК РФ допускает устанавливать сервитут на публичных землях для размещения сооружений связи, специальных информационных знаков, защитных сооружений, для проведения изыскательских работ, а также ведения работ, связанных с пользова-ниями недрами.

Как правило, сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления серви-тута, и собственником земельного участка. Новая редакция ГК РФ предусматривает возможность устанавливать сервитут на публичных землях не только по соглашению с собственником земельного участка, но и с «лицом, которому предоставлен земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности» (п. 6 ст. 274 ГК РФ), т.е. с его законным владельцем. Это означает, что данным правом могут воспользоваться, например, землепользователи, землевладельцы или арендаторы, заключившие соответствующий договор земельного участка на срок более чем один год (ст. 39.24 ЗК РФ). При этом срок сервитута не должен превышать срок действия договора аренды. Вместе с тем, законодатель отдельно выделил среди землепользователей и арендаторов государственные и муниципальные предприятия, учреждения. В этом случае соглашение об установлении сервитута заключается только с письменного согласия учредителя (федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, в ведении которого находится эти предприятие, учреждение, организация).

В новой главе V.3 ЗК РФ впервые подробно регламентируется порядок заключения и содержание соглашения об установлении сервитута. В частности, дается исчерпывающий перечень положений, включаемых в соглашение об установлении сервитута (кадастровый номер земельного участка, срок действия, размер платы и др.). Уполномоченный орган обязан рассмотреть заявление o заключении соглашения об установлении сервитута в течение 30 дней. В случае отказа в установлении сервитута, решение должно быть мотивированным.

Обмен земельными участками

Довольно прогрессивной выглядит часть нововведений об обмене государственных или муниципальных земель на земельный участок, находящийся в частной собственности (далее — Обмен земельными участками, новая глава V.2 ЗК РФ). Как известно, в отечественном законодательстве, да и в самой Конституции РФ, предусмотрена возможность изъятия земельных участков для реализации государственных и муниципальных задач. Но, как показала практика, изъятие земельного участка — это довольно-таки сложная процедура, в которой сторонам трудно прийти к компромиссу, поэтому последней точкой чаще всего являлось обращение в суд. Обмен земельными участками, возможно, позволит сократить количество судебных разбирательств, но не сможет исключить их полностью.

В соответствии со ст. 39.21 V.2 ЗК РФ обмен земельными участками допускается, если земельный участок, находящийся в частной собственности, изымается, во-первых, для государственных или муниципальных нужд; во-вторых, для размещения объекта социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры (если размещение объекта необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования), либо если данные объекты уже расположены на участке. При этом обязательным правовым основанием является наличие утвержденного проекта планировки территории и проекта межевания территории интересующего земельного участка. Существенными условиями договора мены в этом случае является предмет договора, оценка рыночной стоимости земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества (здесь необходимо обратить внимание на то, что цена обмениваемых земельных участков должна быть равнозначной). Если виды разрешенного использования земельных участков различаются, то это обстоятельство не является препятствием для заключения договора мены. В связи с тем, что нормы об обмене земельных участков были введены, скорее всего, как альтернативный вариант изъятия земли, законодатель не исключает, а уточняет ее финансовую часть. В соответствии с п.6 ст.39.22 ЗК РФ, в случае изъятия частного земельного участка для публичных нужд, с согласия собственника и по договору мены ему могут передать земельный участок, выкупная цена которого ниже, чем у изымаемого участка, но с обязательной компенсацией разницы и в строго установленный срок (не более 3-х месяцев).

Постоянное (бессрочное) пользование землей

Одним из видов прав на земельные участки является постоянное (бессрочное) пользование землей. Несмотря на то, что в юридической литературе последнего времени сложилось устойчивое представление o данном праве как o пережитке советской эпохи, ЗК РФ не исключил эти нормы. Однако в ст. 39.9 ЗК РФ уточняется, что возможность получить публичную землю в постоянное (бессрочное) пользование предоставлена исключительно органам государственной власти и местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным), а также казенным предприятиям и центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий (ст.39.9). Более того, предоставление земельных участков указанным лицам возможно только на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства (ст.268 ГК РФ). Вместе с тем, законодатель в ст.39.10 и ст.39.20 ЗК РФ предусмотрел некоторые исключения. Так, например, земельные участки могут быть предоставлены государственным и муниципальным учреждениям в безвозмездное пользование на срок до одного года. Правовым основанием предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование является решение органа государственной власти или органа местного самоуправления (ст.39.1 ЗК РФ). Таким образом, ни гражданам, ни другим юридическим лицам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование больше не предоставляются. Введенная в 2013 г. ст.7.34 Кодекса об административных правонарушениях РФ и предусматривающая ответственность в виде административного штрафа в размере от 20 000 до 100 000 рублей за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, подстегнула юридических лиц либо выкупить земельный участок в собственность, либо приобрести его в аренду. Что касается физических лиц, не ограниченных ни сроками, ни штрафными санкциями, то пользоваться этими землями они пока еще могут, а распоряжаться ими закон запрещает. Таким образом, законодатель, понимая правовую неосведомленность и нерасторопность российских граждан, соглашается с наличием такого права вообще, одна ко рассчитывает на его дальнейшее исключение из земельных отношений. 

Безвозмездное пользование земельными участками

Еще одним основанием предоставления земельных участков является договор o его безвозмездном пользовании. Его особенность состоит в том, что он заключается на определенный срок по заявлению заинтересованного в получении земельного участка лица с учетом предусмотренных законом исключений. Так, в соответствии со ст. 39.10 ЗК РФ уполномоченный орган может заключить названный договор с органами публичной власти, государственными и муниципальными учреждениями (бюджетными, казенными, автономными), казенными предприятиями — на срок до одного года; с религиозными организациями — до 10 лет; в виде служебных наделов с работниками организаций — на срок трудового договора; с лицами, осуществляющими строительство или реконструкцию объектов недвижимости полностью за счет бюджетных средств — на срок исполнения соответствующих договоров; с гражданами для индивидуального жилищного строительства либо для ведения личного подсобного хозяйства — не более шести лет; гражданам для осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд на лесных участках — не более пяти лет; гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий, сооружений — не более пяти лет; некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства — не более пяти лет и т.д. При этом, в соответствии с п.4 и п.5 ст. 39.5 ЗК через пять лет земельный участок, предоставленный гражданину в безвозмездное пользование, может быть передан ему бесплатно, при условии, что участок в указанный период использовался в соответствии с установленным разрешенным использованием.

Существенным условием для заключения договора безвозмездного пользования земельным участком является предусмотренная данным договором обязанность некоммерческой организации, созданной гражданами для ведения садоводства и огородничества, обеспечить подготовку в отношении соответствующего земельного участка проекта планировки и межевания территории, а также проведение кадастровых работ.

Бесплатное получение земельного участка

Казалось бы, получить земельный участок бесплатно уже нельзя, однако ст. 39.5 ЗК РФ предусматривает такую возможность на основании решения уполномоченного органа. Воспользоваться данным правом могут лица, заключившие договор o развитии застроенной территории; религиозные организации, которые на земельном участке имеют в собственности здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения; граждане, имеющие трех и более детей; некоммерческие организации, созданные гражданами, для ведения садоводства, огородничества и иным отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами (должны быть предусмотрены отдельными федеральными и региональными законами).

Кроме того, те граждане, которым земельный участок был предоставлен в безвозмездное пользование для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, а также для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством своей деятельности, по истечении пяти лет со дня предоставления земельного участка также могут получить его бесплатно.

Новая редакция включает возможность бесплатного предоставления участков для ведения дачного хозяйства, огородничества и садоводства не только через некоммерческие объединения граждан, но и в индивидуальном порядке. Таким образом, если земельный участок находится в пользовании, установлены его границы, подготовлены документы на жилые строения, располагающиеся на нем, то минуя судебные инстанции, можно бесплатно оформить данную землю в собственность.

Как известно, действие Федерального закона № 93 от 30 июня 2006 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» заканчивается 1 марта 2015 г. Однако, так называемой «дачной амнистией» воспользовались не все граждане. Поэтому новое земельное законодательство становится как бы логичным продолжением уже начатого процесса по урегулированию правовых земельных отношений с государством. Не совсем ясным пока выглядит положение o бесплатном предоставлении земельных участков тем гражданам, которые работают в муниципальных образованиях по специальностям, установленным региональными законами. Речь, видимо, идет o территориях с низкой плотностью населения, в которых отсутствуют востребованные специалисты.

Покупка земельного участка

Получить землю в частную собственность можно самым распространенным способом — путем заключения договора купли-продажи, т.е. за плату Обновленный Земельный кодекс направлен на то, чтобы легализовать и сделать максимально прозрачной данную процедуру. Во-первых, стоимость такого участка должна быть доступной информацией (здесь стоит уточнить, что начальная цена земельного участка — это его кадастровая стоимость, которая не должна превышать среднюю рыночную). Во-вторых, органы власти обязаны разместить сведения обо всех свободных земельных участках в Интернете. Опубликованию подлежат данные o земельных участках, которые внесены в реестр прав на недвижимость и кадастр недвижимости. Законодатель разделяет продажу земельных участков на торгах, проводимых в форме аукционов, и без проведения торгов.

Если на участие в аукционе по продаже земельного участка подана только одна заявка, либо если только один заявитель признан единственным участником аукциона или в аукционе принял участие только один его участник, то земельный участок продается указанному лицу. Согласно ст.39.4 ЗК РФ при заключении договора купли-продажи земельного участка на аукционе цена такого земельного участка определяется по результатам аукциона (в размере начальной цены предмета аукциона при единственном участнике аукциона).

При заключении договора купли-продажи земельного участка без проведения торгов цена такого земельного участка определяется соответственно органами государственной власти или местного самоуправления и не может превышать его кадастровую стоимость.

Не все земельные участки могут быть предметом аукциона. Так, например, в соответствии с п.8 ст.39.11 земельный участок нельзя выставить на аукцион, если необходимо уточнить его границы, либо не установлено разрешенное использование; либо земельный участок арендован; либо на нем расположен объект незавершенного строительства, и др. Для того чтобы приобрести земельный участок вышеназванным способом необходимо предварительно согласовать его предоставление с уполномоченным органом. Для этого заявитель должен указать кадастровый номер земельного участка, реквизиты решения об утверждении проекта межевания территории, вид права, на котором заявитель желает приобрести земельный участок, цель использования земельного участка и т.д. Уполномоченный орган в течение 30 дней рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и выносит обоснованное решение. Отказом может послужить, например, несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, или несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации; либо, например, земельный участок был изъят для государственных или муниципальных нужд и указанная в заявлении цель предоставления такого земельного участка не соответствует целям, для которых такой земельный участок был изъят; либо площадь земельного участка, указанного в заявлении о предоставлении земельного участка некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения огородничества, садоводства, превышает предельный размер, установленный в соответствии с федеральным законом; либо в отношении земельного участка не установлен вид разрешенного использования или он не отнесен к определенной категории земель и т.д. В случае принятия положительного решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, заявитель обеспечивает выполнение кадастровых работ, необходимых для образования испрашиваемого земельного участка или уточнения его границ. Срок действия решения составляет два года. Здесь стоит отметить, что до 1 января 2020 г. уполномоченные органы власти вправе принять решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов по основаниям, предусмотренным региональным законом.

Особое внимание уделяется продаже земельных участков без проведения торгов, детально прописаны основания, процедура, условия отказа, перечень документов и др. В соответствии с п.2 ст.39.3 ЗК РФ к таким территориям относятся следующие земельные участки: 1) предоставленные в аренду для комплексного освоения территории (не применяется в случае комплекс ного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса, при аренде для комплексного освоения территории в целях строительства такого жилья); 2) предоставленные некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства; 3) предоставленного юридическому лицу для ведения дачного хозяйства; 4) на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них; 5) находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании юридических лиц, указанным юридическим лицам; 6) крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации; 7) предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения договора аренды; 8) гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности. Таким образом, видно, что если на свободные земли претендуют крупные девелоперы, которые планируют заниматься комплексным развитием территорий, то они имеют преимущество в приобретении земельного участка.

Порядок предоставления земельного участка без проведения торгов регламентирован ст.39.14 и ст.39.17 ЗК РФ, которая представляет собой пошаговую инструкцию для заявителей, что лишний раз, показывает желание законодателя сделать земельные процедуры максимально открытыми и упрощенными. Более того, в ст. 39.16 ЗК РФ четко закреплены основания (более 25 позиций), по которым может быть отказано в предоставлении земельного участка без проведения торгов, что не позволит произвольно и субъективно толковать земельные нормы, а, следовательно, сократит административный произвол.

Аренда земельного участка

В настоящее время является наиболее востребованным и наиболее сложным процедурным земельным отношением. Во многом это объясняется особенностями правового регулирования. В случае, если земельные отношения не урегулированы Земельным кодексом РФ и иными актами земельного законодательства, то применяются нормы Гражданского кодекса РФ. На это прямо указывает п.2 ст.22 ЗК РФ, устанавливающий положение o том, что земельные участки могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Кроме того, стоит отметить, что существующие нюансы при оформлении договоров аренды носят скрытый характер, то есть в законодательстве либо существуют пробелы, позволяющие воспользоваться нормой по своему усмотрению, либо, наоборот, устанавливается чересчур детальная регламентация. Прекрасной иллюстрацией является «неразбериха» с лесными землями: отсутствие ответственности за использование лесных угодий при наличии большого количества арендаторов данной земли. Сдавать земельный участок в аренду может не только ее собственник, но и его представитель. Если речь идет о государственной либо муниципальной земле, то арендодателями в этом случае выступают соответствующие государственные либо муниципальные органы власти.

Арендовать земельный участок могут как физические лица, так и юридические лица (арендаторы). Законодательство предусматривает для арендатора возможность осуществить передачу своих прав и обязанностей, определенных договором аренды, третьему лицу (п.п. 5-6 ст.22 ЗК РФ). При этом не требуется согласие собственника земельного участка, достаточным и обязательным является только его письменное уведомление. Аналогичное правило установлено в отношении аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более пяти лет (п. 9 ст.22 ЗК РФ). Право арендатора распоряжаться земельным участком означает, что арендное право можно передать в залог, а также сдать арендованный участок в субаренду (п.6 ст.22 ЗК РФ). Здесь необходимо отметить, что одна из сторон может изменить условия договора аренды земельного участка, предусмотрев, например, ограничение на передачу прав. Однако, данное положение является недопустимым для аренды земельного участка (п.9 ст.22 ЗК РФ), находящегося в государственной или муниципальной собственности (здесь требуется согласие арендатора). Передача прав и обязанностей по договору аренды допускается только в пределах указанного срока аренды земельного участка (если договором не предусмотрено иное). В этом случае ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка (заключение нового договора аренды земельного участка не требуется).

Как уже было сказано, «земельная реформа» внесла достаточно много изменений, связанных со строительством. Не обошли эти новации и арендные отношения. Так, например, допускается передача прав и обязанностей по договору аренды, если арендатор осваивает земельный участок в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования либо социального использования (п.5.1. ст.22 ЗК РФ), а также строительства жилья экономического класса (за исключением передачи арендных прав в залог). Существенные гарантии предусмотрены в отношении строительства и эксплуатации социального жилья. Если арендатор является некоммерческой организацией и создан субъектом РФ или муниципальным образованием для указанной цели, то передача прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, не допускается. Важным достижением является положение o комплексном освоении территории для строительства жилья экономического класса. В этом случае также возможна передача прав и обязанностей по соответствующему договору аренды земельного участка (п.9.2. ст.22 ЗК РФ).

К существенным условиям договора аренды земельного участка относятся сведения, позволяющие его установить и идентифицировать (точное местоположение участка, его целевое назначение, категория земельного участка, площадь, кадастровый номер и др.), а также арендная плата. Оформление договора аренды земельного участка предусматривает наличие плана арендованного земельного участка (при сдаче в аренду только части участка, ее необходимо отметить на плане), который прилагается к договору. При отсутствии указанных сведений договор считается недействительным.

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона (см. выше). Однако в п.2 ст.39.6 ЗК РФ предусматриваются основания аренды земельного участка без проведения торгов. Например, если земельный участок необходим гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества; либо если земельный участок необходимо для проведения работ, связанных с пользованием недрами, недропользователю или для выполнения международных обязательств Российской Федерации, а также юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения и др.

Как известно, договор аренды земельного участка заключается на определенный срок. Однако, законодатель в ст.39.8 ЗК РФ установил разные сроки аренды в зависимости от целей и условий использования земельного участка: от трех до десяти лет для строительства, реконструкции зданий, сооружений; до сорока девяти лет для размещения линейных объектов; двадцать лет гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства; от трех до пяти лет юридическому лицу для комплексного освоения территории или ведения дачного хозяйства; на срок действия договора об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого либо социального использования.

Таким образом, даже поверхностное освещение законодательных новелл позволяет сказать, что действующий порядок предоставления земельных участков из публичной собственности стал максимально детализированным, снизилось количество административных барьеров и сократились избыточные согласования, порой основывавшиеся на субъективном мнении исполнительного органа. Можно уверенно сказать — станет проще приобрести право на земельные участки, находящиеся в публичной собственности.

Автор: О. Заиграева

Источник: Журнал "Кадастр недвижимости"